이명박 후보 당선후 관료사회의 관심은 온통 이명박 당선자가 단행할 '정부개혁'에 쏠려 있다. 이 후보가 선거운동 기간중 '대부-대국(大部-大局)' 체제로의 정부 조직의 통폐합과 산업은행 등 공기업 민영화를 여러 차례 약속해왔기 때문.

관료사회는 자신의 조직중 한개 부(部)만 없어서도 장관이 내부 질타로 설자리를 잃을 정도로 제것에 대한 집착이 강한 사회. 따라서 지금 관가는 이 당선자가 단행하려는 정부조직 개혁에 안테나를 곧추 세우며 정보수집에 여념이 없으며, 그 결과 세간에는 정부조직 개편과 관련한 수십개의 시나리오가 나돌 정도다.

박세일 "국가전략기획원 신설해야"

이와 관련, 최근 비상한 관심을 모으고 있는 박세일 서울대 국제대학원교수의 '정부조직 개편론'이다. 박 교수는 한나라당 정책위의장까지 역임한 보수진영의 대표적 싱크탱크. 특히 그는 이명박 당선자에게 국가경영과 관련한 많은 정책조언을 해온 까닭에 정권인수위원장 유력후보중 한명으로 거론되는 상황이다.

박 교수는 대선운동이 한창이던 지난 10월18일 프레스센터에서 열린 선진화국민회의 정책대회에서 정부조직 개편의 큰 틀을 제시한 바 있다. 그는 이날 대회에서 발표한 '선진화를 위한 10대 국가과제'란 방대한 정책 제안서 가운데 하나가 바로 '정부 조직 및 기능 개편'이었던 것. 그의 발표 내용을 보면 이 후보의 정부조직 개편 공약과 놀라울 정도로 유사점이 많음을 알 수 있다.

박 교수는 이날 발표에서 "정부 역량을 정부만이 할 수 있거나 정부가 민간보다 잘할 수 있는 분야에 집중하여야 한다"며, 정부조직 개혁의 방향으로 (1) 정부의 국가비전 제시 기능과 전략기획 기능이 크게 제고되어야 한다, (2) 정부의 교육훈련 등 인적자본육성기능이 크게 강화되어야 한다, (3) 정부의 법과 질서 창출 및 유지기능이 보다 강조되어야 한다,(4) 전자정구 구축에 노력하여야 한다는 4가지를 제시했다.

박 교수는 이어 각론에 들어가 우선 첫번째, 공기업 민영화 등과 관련, "공기업의 민영화부터 시작하여 정부기능도 민간위임이 가능한 것은 모두 시장에 맞기고, 정부기능중 지방정부가 할 수 있는 것은 가능한 모두 지방정부에 넘겨야 한다"며 "시장과 지방정부에게 가능한 많은 일을 맡겨야 한다"며 중앙정부 기능의 대폭 이양을 주장했다.

그는 두번째 '국가전략 기획 기능' 강화와 관련, "국가운영의 전략성과 기획능력을 크게 높이기 위해서는 국가미래를 중장기적 관점에서 종합 기획하고 국가시스템의 유연성과 적응력을 높이는 국가전략기획 부서, '국가전략기획원' 등을 반드시 두어야 한다"며 "이 부서를 지원할 국립의 세계전략연구소를 만들어야 하고 그 연구지부가 주요국의 수도에 배치되어 있어 주요국의 세계전략(외교 통상 문화)을 손바닥 보듯이 보고 있어야 한다"고 제안했다.

"정부부처 8개, 공무원 25% 줄여야"

그는 세번째 정부조직 통폐합과 관련, "정부부처를 대부 대국(大部 大局) 제도로 축소 개편하여야 한다"며 "일본은 1부 22청에서 1부 12청으로 대폭 축소하였다. 러시아도 23개부에서 14개부로 축소하였고 영국도 26개부에서 17개부로 축소하여 왔다"며 외국의 예들을 소개했다. 그는 이어 "우리만 역주행하여 왔다. 부처도 느리고 위원회도 늘이고 공무원의 정원도 늘려 왔다"며 노무현 정부를 질타한 뒤, "지난 10년간 비대해진 정부조직을 대부 대국의 방향으로 대폭 축소 조정하여야 한다. 적어도 기존의 18부 4처를 1원 10부 3처 수준으로 대폭 축소 개편하여야 할 것"이라며 8개 부서를 줄여야 한다고 주장했다.

그는 마지막 네번째 공무원 감원과 관련, "공무원규모의 획기적 축소가 필요하다"며 노무현정권하 공무원 증가를 질타한 뒤, "일본은 10년간 25%를 줄이려고 노력중이고 러시아는 조직축소와 더불어 이미 30%를 감축하였고 영국도 지난 20년간 34%의 공무원축소에 성공하였다. 우리나라는 앞으로 5년간 공무원 정원의 25%의 축소를 목표로 뛰어야 할 것"이라고 대대적 감원을 주장했다.

"행시-외시 수명 다했다. 국가정책대학원 설립해야"

박 교수는 또 공무원 선발방식과 관련해서도 현행 행시-외시 등의 고시제도 타파를 주장했다.

그는 "지금까지 고위 공무원 선발 방식의 주류였던 행정고시와 외무고시 제도로는 세계화 시대에 필요한 기본 역량을 갖춘 인재들을 선발할 수가 없다. 이미 오래 전 그 수명을 다했다"며 "앞으로는 우수 선진공무원의 확보를 '시험을 통한 선발'에서 '교육을 통한 양성'으로 바꾸어 나가야 한다. 예컨대 ‘국가정책대학원(가칭)’ 제도의 도입을 검토하여야 한다"며 외국의 예로 프랑스의 ‘국립행정원(Ecole de National Administration)’을 꼽았다.

그는 "국가가 고위공직자로 키우고자 하는 사람들은 입학시험을 거쳐 이 대학원에서 2년간의 세계 최고 수준의 특수 교육훈련과정을 이수하게 한 뒤, 이들 중에서 최종 임용 대상자를 선정하는 것이 이 제도의 골자"라며 "교과과정은 철저히 현장중심, 이론과 실무중심, 글로벌 스탠다드 중심의 교육훈련방법으로 세계수준의 국가경영 능력을 갖추도록 하는 데 초점을 맞추어야 한다"고 주장했다.

박 교수 주장이 새 정부에 100% 그대로 반영될 가능성은 거의 없다. 그러나 이명박 당선자 주변에서 끊임없이 최소한 5~6개 부서의 폐지 등 대대적 정부조직 개혁 얘기가 흘러나오고 있으며, 박 교수가 이 당선자의 싱크탱크 중 한명이라는 점에서 그의 주장은 관료사회를 바짝 긴장시키기에 충분하다.

다음은 박 교수의 발표문 전문.

정부 조직 및 기능개편
-국가전략기능의 강화와 '방만한 규제정부'에서 '작고 강한 서비스정부'로의 전환

정부는 선진화에 장애가 될 수도 있고 선진화의 촉매제가 될 수도 있다. 21세기 세계화 정보화 시대의 정부의 역할과 능력은 과거 산업화 근대화시대의 정부의 역할과 능력과는 크게 달라진다. 아니 달라져야 한다. 변화의 큰 방향은 정부의 역할과 기능은 과거보다 크게 줄어든다. 그 대신 정부의 힘 즉 제도적 능력은 오히려 크게 늘어난다. 정부가 해야 할 일의 범위는 줄어들지만 그 일을 처리하는 정부의 제도적 능력은 오히려 크게 늘어난다. 그래야 21세기 성공하는 정부를 만들 수 있고 또한 우리의 경우에는 선진화에 성공할 수 있다. 우선 정부의 역할이 어떻게 줄어드는가? 어디에 집중되어야 하는가? 하는 문제를 보도록 하자. 앞으로는 우선 다음의 4가지 분야에 정부역할이 집중되어야 한다고 본다.

(1) 정부의 국가비전 제시 기능과 전략기획 기능이 크게 제고되어야 한다. 21세기 세계화 정보화시대에 국가발전의 정치적 경제적 사회적 기술적 문화적 환경이 수시로 급변하고 있고 변화의 속도도 빠르며 예측가능성도 크게 낮아지고 있다. 이렇게 변화가 빨라질 때는 국가시스템의 유연성과 적응성 증대가 중요하고, 동시에 국가발전의 중장기적 전략적 고려와 판단이 더욱 더 중요해진다. 한마디로 정부의 비전제시 능력과 전략기획기능이 크게 높아져야 한다. 그래야 불확실한 변화 속에서의 국가발전과 국가경영에 성공할 수 있다.

(2) 정부의 교육훈련 등 인적자본육성기능이 크게 강화되어야 한다. 21세기 국가발전의 성패는 세계적 수준의 창조적 인재를 어느 나라가 보다 많이 확보하는가에 의하여 결정된다. 따라서 정부의 인적자본육성기능은 성공적 국가경영에 있어 대단히 결정적 기능이 된다.

(3) 정부의 법과 질서 창출 및 유지기능이 보다 강조되어야 한다. 민간의 자유스러운 경제사회 활동을 국가발전의 동력으로 삼으려면 경제사회활동을 규율하는 법과 질서가 자유스럽고 공정하고 경쟁적이어야 한다. 이러한 '자유 공정 경쟁의 법과 질서'를 유지하는 것이 중요하다. 이와 동시에 21세기는 세계화과정에서 발생하는 승자와 패자간의 각종 분쟁과 갈등이 증가하는 경향이 있다. 따라서 세계화 시대에는 반드시 각종의 사회경제적 갈등과 분쟁을 공정하고 효율적으로 해결하는 법과 질서 그리고 제도를 준비하여야 한다. 이러한 공정하고 효율적인 분쟁해결 시스템을 구출하는 일은 물론 정부가 맡아야 한다.

(4) 전자정구 구축에 노력하여야 한다. 그래야 우선 정부조직을 작은 규모로 효율화할 수 있다. 복합기능의 효율적 수행이 가능하여져서 대부대국으로의 개편이 가능해지기 때문이다. 또한 중간관리층의 필요가 크게 줄어들어 조직의 슬림화가 가능해지기 때문이다. 동시에 民官의 소통기능도 높아져서 정책수립과 집행과정에 민간참여의 제도화가 보다 쉬워진다. 그래서 행정의 민주화에 기여할 수 있다.

이상과 같이 정부만이 할 수 있거나 정부가 민간보다 잘할 수 있는 분야에 정부의 역량을 집중하여야 한다.

좀 더 상론하면 이를 위하여, 첫째, 우선 가능한 한 위임과 분권을 강화하고 선택과 집중의 원칙을 따라야 한다. 공기업의 민영화부터 시작하여 정부기능도 민간위임이 가능한 것은 모두 시장에 맞기고, 정부기능중 지방정부가 할 수 있는 것은 가능한 모두 지방정부에 넘겨야 한다. 시장과 지방정부에게 가능한 많은 일을 맡겨야 한다.

둘째, 국가운영의 전략성과 기획능력을 크게 높이기 위해서는 국가미래를 중장기적 관점에서 종합 기 획하고 국가시스템의 유연성과 적응력을 높이는 국가전략기획 부서(예컨대 국가전략기획원 등)를 반드시 두어야 한다. 그리고 이 부서를 지원할 국립의 세계전략연구소를 만들어야 하고 그 연구지부가 주요국의 수도에 배치되어 있어 주요국의 세계전략(외교 통상 문화)을 손바닥 보듯이 보고 있어야 한다.

셋째, 정부부처를 大部 大局 제도로 축소 개편하여야 한다. 그래서 민간에 대한 불필요한 간섭과 부처 간의 업무영역의 다툼을 줄이고 정부의 정책종합 및 조정능력을 크게 제고하여야 한다. 그래서 이제는 세분화보다 축소형 종합화 통합화가 중요한 시대적 과제이다. 그래서 대부대국이 필요하다. 뿐만 아니라 정부부문의 정보화 즉 e-government의 진전이 정보교류와 의견소통의 비용을 크게 낮추기때문에 정부기능의 종합화 통합화의 비용을 낮추어 대부대국제의 효율을 높인다.

일본은 1부 22청에서 1부 12청으로 대폭 축소하였다. 러시아도 23개부에서 14개부로 축소하였고 영국도 26개부에서 17개부로 축소하여 왔다. 우리는 역주행하여 왔다 부처도 느리고 위원회도 늘이고 공무원의 정원도 늘려 왔다. 지난 10년간 비대해진 정부조직을 대부 대국의 방향으로 대폭 축소 조정하여야 한다. 적어도 기존의 18부 4처를 1원 10부 3처 수준으로 대폭 축소 개편하여야 할 것이다.

넷째, 공무원규모의 획기적 축소가 필요하다. 그동안 정부조직이 대단히 방만하게 확대되어 왔고 공무원 정원도 크게 늘었다. 참여정부 4년간 4만 6천명이 늘었고 지금 계획으로는 앞으로 5년간 5만 1천명 이상의 추가 증원이 예상된다. 그 결과 1987년 70만 5천명 하던 공무원이 2011년에는 100만을 넘어설 것으로 예상된다. 반면에 전 세계 선진국에선 공무원 줄이기에 노력하고 있다. 일본은 10년간 25%를 줄이려고 노력중이고 러시아는 조직축소와 더불어 이미 30%를 감축하였고 영국도 지난 20년간 34%의 공무원축소에 성공하였다. 그런데 그 동안 우리는 완전히 역주행하고 있는 셈이다. 우리나라는 앞으로 5년간 공무원 정원의 25%의 축소를 목표로 뛰어야 할 것이다.

이상과 같이 21세기 정부는 그 역할과 기능을 축소하면서 소수의 전략적 부문에만 집중하는 것이 바람직하다. 그러나 반면에 정부의 제도적 능력, 정부의 정책수립집행능력 등은 오히려 강화하여야 한다. 그래야 '작지만 일 잘하는 서비스정부'를 만들 수 있다.

정부의 제도적 능력을 제고하는 방법에는 여러 가지가 있으나 우선 시급한 것이 '국가정책대학원' 제도를 도입하여 고위 공무원의 양성과 선발제도를 크게 개편하는 것이다. 주지하듯이 정책능력과 관리능력이 높은 우수한 양질의 공무원의 보유는 국가성공의 필수요건이다. 21세기 작은 정부의 시대에는 더욱 그렇다. 따라서 특히 고위 공무원들의 교육제도와 선발방식은 국가 발전의 기초를 다지는 중요한 작업이다. 그런데 지금까지 고위 공무원 선발 방식의 주류였던 행정고시와 외무고시 제도로는 세계화 시대에 필요한 기본 역량을 갖춘 인재들을 선발할 수가 없다. 이미 오래 전 그 수명을 다했다.

앞으로는 우수 선진공무원의 확보를 '시험을 통한 선발'에서 '교육을 통한 양성'으로 바꾸어 나가야 한다. 예컨대 ‘국가정책대학원(가칭)’ 제도의 도입을 검토하여야 한다. 프랑스의 ‘국립행정원(Ecole de National Administration)’과 유사한 제도이다. 국가가 고위공직자로 키우고자 하는 사람들은 입학시험을 거쳐 이 대학원에서 2년간의 세계 최고 수준의 특수 교육훈련과정을 이수하게 한 뒤, 이들 중에서 최종 임용 대상자를 선정하는 것이 이 제도의 골자다. 교과과정은 철저히 현장중심, 이론과 실무중심, 글로벌 스탠다드 중심의 교육훈련방법으로 세계수준의 국가경영 능력을 갖추도록 하는데 초점을 맞추어야 한다. 그리고 교과과정은 시대의 변화에 맞추어 수시로 업그레이드 해 나가야 한다. 그리고 교수진은 이론가(학자)와 실무경험자(전직 고위공무원 등)로 구성하여 함께 가르치도록 해야 한다.